澳门的法律体系中，《澳门特别行政区基本法》对居民的自由与基本权利作出了根本保障，《民法典》、《刑法典》和《行政程序法典》等法律中，对涉及“隐私”、“个人资料”、“个人资料的保护”等事宜做出了不同的规范。作为专门规范基本权利的法律，《个人资料保护法》的通过与生效，无疑是澳门在社会和法律方面持续进步的一个里程碑。澳门特别行政区个人资料保护法取法于葡萄牙个人资料保护法，具备鲜明的欧盟特色，并结合本土实情进一步发展形成了一套严密性的保护体系，被称为“亚太地区最强的个人资料保护法”[1]。今年5月，全国人大常委会法工委有关部门负责人表示，我国个人信息保护法正在研究起草中，目前草案稿已经形成。澳门特别行政区因与内地具有相近的语言体系和文化背景，故研究澳门个人资料保护法的立法沿革与制度内核对于我国个人信息保护工作的开展具有较强的借鉴意义。

一、立法沿革

（一）立法动因

澳门特别行政区的个人资料保护体系已经较为成熟且运行多年，追溯其本源，则需要回归历史层面。早在1976年4月2日，葡萄牙制宪会议批准并颁布的《葡萄牙共和国宪法》第三十五条[2]已对个人资料保护提供了宪法层级的保护，而该法在较长时间内一直适用于澳门特别行政区。此外，葡萄牙曾于1998年颁布了《葡萄牙个人资料保护法》，引起了澳门特别行政区立法者的极大关注。为应对个人资料受到越来越多威胁的境况，并对个人资料提供更为周全的保护，澳门特别行政区立法会于2002年底开始了个人资料保护法的启动工作。澳门特别行政区的个人资料保护，不仅是在传统意义上的隐私保护，而是构建一整套的个人资料收集与处理的规范，归根到底是澳门尊重人格权、隐私权的具体体现。

（二）立法演进

整体上而言，澳门特别行政区个人资料立法保护的进程呈现“三步走”的模式：第一步，在《民法典》中确立个人资料权；第二步，出台《个人资料保护法》；第三步，进一步制定特别法和一系列指引全面保护个人资料。[3]

澳门《民法典》正式通过并生效于1999年11月1日，并通过在具体人格权范畴内的三个条款在实质上确立起个人资料权：第七十八条规定“一、关于某一指明身份之人之个人经历资料，未经其同意，不得将其全部或部分公开或使用。二、基于安全或司法方面之要求，或为着科学、文化或教学之目的，又或基于与公众人物有关之其他应予以重视之利益而有合理理由公开或使用某人之个人经历资料者，不适用上款之规定。”第七十九条规定：“一、任何人均有权知悉载于资讯化之数据库或纪录内有关其本人之资料及该等资料之用途，并得要求就该等资料作出更正或更新；但关于司法保密方面另有特别规定者除外。二、收集个人资料以便作资讯化处理时，应严格依照收集该等资料之目的而进行收集，并应让当事人知悉该等目的。三、为知悉关于第三人之个人资料而查阅资讯化数据库及纪录，以及与资讯化数据库及纪录连接，须就每一个案获得负责监察个人资讯资料之收集、贮存及使用之公共当局之许可。”第八十一条规定：“任何人均有权受保护，以免被他人指称某一虚假事实与其本人或其生活有关，即使该事实不侵犯其名誉及别人对其之观感，又或不涉及其私人生活亦然。”

为进一步应对个人资料之保护的时代诉求，澳门特别行政区于2002年底开始对个人资料保护专法进行研究，经过3年多的意见征询工作，于2005年8月4日通过现行《个人资料保护法》，并于2006年2月19日起正式实施。《个人资料保护法》共9章，46条，法律结构相对完整。整部法律的立法框架和条文内容的设计较之于香港特区的《个人资料（私隐）条例》而言条例更加清晰，语言更加简明，且对个人资料主体的权利规定较为详细。

根据对澳门个人资料保护办公室之考察，澳门个人资料保护的体系中不仅包括《个人资料保护法》，还包括一部与之相配套的专法：《公共地方录像监视法律制度》（《第2/2012号法律》）作为个人资料保护领域的特别法。该法第一章第一条规定了：“本法律就具有警察当局身份的澳门特别行政区保安部队及保安部门在公共地方使用录像监视系统作出规范。” 除此之外，澳门个人资料保护办公室根据《个人资料保护法》于2018年3月5日制定了《个人资料保护办公室私隐政策》，向公众提供个人资料处理的基本情况。为有效实施《个人资料保护法》，个人资料保护办公室也针对不同行业制定了具有针对性的指引，虽不具有法律的强制效力，但是对于个人资料的全面保护具有重要意义。截止目前，个人资料保护办公室共计发布12篇指引。

二、澳门《个人资料保护法》主要内容

（一）适用范围

该法适用于全部或部分以自动化方法对个人资料的处理，以及以非自动化方法对存于或将存于人手操作的资料库内的个人资料的处理；该法不适用于自然人在从事专属个人或家庭活动时对个人资料的处理，但用作系统通讯或传播者除外；该法适用于对可以识别身份的人的声音和影像进行的录像监视，以及以其它方式对这些声音和影像的取得、处理和传播，只要负责处理资料的实体的住所在澳门特别行政区，或者通过在特区设立的提供资讯和电信资讯网络服务的供应而实施；该法适用于以公共安全为目的对个人资料的处理，但不妨碍适用于特区的国家法文书以及区际协定的特别规定，与公共安全有关的专门法律和其他相关的规定。

（二）敏感资料处理之规定

澳门个人资料保护法对于敏感资料的规定借鉴了香港地区的同类法律。该法首先对敏感资料的范围进行了界定：与世界观或政治信仰、政治社团或工会关系、宗教信仰、私人生活、种族和民族本源以及与健康和性生活有关的个人资料，包括遗传资料。

其次本法规定了处理敏感资料的一般情形与例外情形以及强制处理敏感资料的情形。处理敏感资料的一般情形包括：法律规定或具组织性质的规章性规定明确许可处理；当基于重大公共利益且资料的处理对负责处理的实体行使职责及权限所必须时，经公共当局许可；资料当事人对处理予以明确许可。处理敏感资料的例外情形包括：保护资料当事人或其他人重大利益所必需的，且资料当事人在身体上或法律上无能力作出同意；经资料当事人同意，由具有政治、哲学、宗教或工会性质的非牟利法人或机构在其正当活动范围内处理资料，只要该处理仅涉及这些机构的成员或基于有关实体的宗旨与他们有定期接触的人士，且有关资料未经资料当事人同意不得告知第三人；要处理的资料明显已被资料当事人公开，只要从其声明可依法推断出资料当事人同意处理有关资料；处理资料是在司法诉讼中宣告、行使或维护一权利所必须的，且只为该目的而处理资料。此外，该法同时规定了处理与健康、性生活和遗传有关的资料是医学上预防、诊断、医疗护理、治疗或卫生部门管理所必须的，只要由负有保密义务的义务专业人员或其他同样受职业义务约束的人进行，并通知公告当局和采取适当措施确保资讯安全，得处理有关资料。

（三）基本原则

个人资料保护的基本原则可谓个人资料保护法律体系的核心和灵魂，澳门特别行政区对于个人资料保护原则的规定都详细规定在具体的法条细节中。

（四）个人资料当事人权利

《个人资料保护法》第三章集中规定了个人资料当事人主体享有的权利，主要包括资讯权、查阅权、反对权、不受自动化决定的约束的权利、损害赔偿权五项权利。

1.资讯权。负责处理个人资料的机构必须履行相关义务以确保当事人的“资讯权”，当直接向资料当事人收集个人资料时，负责处理个人资料的实体或其代表人应向资料当事人提供如下资讯：负责处理个人资料的实体的身份及如有代表人时其代表人的身份；处理的目的；资料接收者或接收者的类别；当事人回复的强制性或任意性，以及不回复可能产生的后果；说明当事人享有查询权、更正权以及行使这些权利的条件。

但是上述义务在下列情况下可以免除：经法律规定；基于安全、预防犯罪或刑事侦查的理由；尤其是当以统计、历史或者科学研究为目的处理资料时，在不可能告知资料当事人或者作出告知的成本过高，又或者当法律或行政法规明确规定了资料的登记或公开时，但在该等情形下应该通知公共当局。

2. 查阅权。需注意的是，《个人资料保护法》第十一条虽名为“查阅权”，但其具体内容包含查阅权、更正权、删除权和封存权等多项权利。首先对于查阅权的权利客体，资料当事人查阅的内容包括：当事人有关的资料是否被处理、处理目的、被处理资料的类别、资料接收者或接收者的类别；需要处理的资料和有关资料的来源；有关资料的自动化处理原因。对于更正权、删除权和封存权，该法仅在第十一条第一款（四）（五）项之下作出简要规定：“对未依据本法律规定处理的资料，尤其是对不完整或不准确的资料更正、删除或封存；将根据上项规定对资料进行的更正、删除或封存，通知曾知悉有关资料的第三人，第三人亦应同样对资料进行更正、删除、销毁或封存，但证实不可能通知或作出通知的成本过高者除外。”

3. 反对权。反对权行使的一般情形为资料当事人有权在任何时候，都得以与其私人情况有关的正当和重大的理由反对处理与其有关的个人资料。此外，该条规定了在与直接促销有关的情形中，资料控制者基于直接促销或其它方式的商业考察之目的对资料进行处理，或基于直接促销目的或为第三人利益使用有关资料而第一次向第三人通告，资料主体可明确行使反对权。

4. 不受自动化决定的约束的权利。该权利指任何人有权不受对其权利义务范围产生效力或对其有明显影响并仅基于对资料的自动化处理而作出决定的约束，且有关资料仅用作对该人格某些方面，尤其是专业能力、信誉、信任度或其行为方面的评定。该权利的例外情形包括：（1）在订定或者执行一合同范围内，以订定或执行该合同的要求得到满足为条件，或者已有适当措施保障其利益，特别是申述权和表达权；（2）经明确保护资料当事人权利及正当利益的保障措施的法律许可。

5. 损害赔偿权。任何因资料的不法处理或其他任何人违反个人资料保护法范畴的法律规定或规章性规定的行为而受损害的当事人有权提出损害赔偿请求，以弥补其所受损害。要求赔偿的前提条件为：机构有对个人资料作不法处理或有其他违反个人资料保护范畴的行为；资料当事人因此而受损害。该条第二款同时规定了损害赔偿的归责原则为过错推定原则，即负责处理资料的实体证实其并非引致损害事实的归责者，得部分或全部免除责任。

三、澳门个人资料保护机构

（一）个人资料保护办公室

个人资料保护办公室根据澳门特别行政区第83/2007号行政长官批示设立，在行政长官监督下独立运作。个人资料保护办公室为《民法典》第79条第3款及第8/2005号法律（《个人资料保护法》）所指之公共当局，并行使该等法律所赋予的职权，负责监察、协调对《个人资料保护法》的遵守和执行，以及订定保密制度、监察该等制度的实施等。

个人资料保护办公室的主要职能包括：（1）监察协调：监察、协调对《个人资料保护法》的遵守和执行；接受个人资料处理的通知，并作出登记；审批许可申请和其他申请；根据申请发出意见书；颁布关于履行通知义务的许可，包括豁免许可及以简化方式履行通知义务的许可，简化个人资料处理的通知及申报手续，节省行政资源。（2）订定制度：订定保密制度，监察该等制度的实施。（3）处理投诉：接受有关个人资料保护方面的查询、投诉或举报，开立调查卷宗对违反《个人资料保护法》的行政违法行为作出调查及处罚。（4）宣传教育：以开办讲座、讲解会、研讨会、课程，制作刊物、单张等宣传品及在媒体进行宣传的方式向公众推广《个人资料保护法》，令市民及负责处理个人资料的实体提升保护私隐的意识。（5）分析研究：对个人资料保护领域进行理论研究，不断完善相关的制度和规定。

在国际及区际交流方面，自2008年起，个人资料保护办公室一直积极以观察员身份参加“亚太区私隐机构组织论坛”和“私隐及资料保护机构国际大会”，希望藉一系列的国际及区际交流活动，与世界各地的个人资料保护机构建立密切联系，加强合作，妥善处理和共同打击跨境不法行为，以便进一步与国际社会接轨，完善澳门的个人资料保护工作。经过多年的努力，澳门个人资料保护办公室于2012年7月获正式接纳为“全球私隐执法网络”及“亚太区私隐机构组织”成员。成为国际组织的成员，并与相关国际组织的成员保持良好的合作关系。

（二）案例分析

该部分选取个人资料保护办公室2020年结案的典型案例进行分析，展示不同类型案例中个人资料保护办公室的处理方式。在过失不履行通知义务（编号：0122/2019/IP）的案例中，个人资料保护办公室主动介入要求A公司根据《个人资料保护法》第21条第1款规定，为其透过录像监察系统自动化处理个人资料一事履行通知义务。但A公司两次收涵后仍不履行该义务且未作出任何书面回应，并且辩称早前曾向办公室提交过相关录像监察系统的位置和画面截图，以为已经完成履行通知义务，因此在收到信函后没有理会。个人资料保护办公室认为A公司系基于过失未及时履行通知义务，构成行政违法行为。

在社交网站发布微信对话截图（编号：0085/2016/IP）的案例中，投诉人驾驶朋友车辆时与甲的私家车发生碰撞，双方达成共识由投诉人负责甲车维修费用，但是后来投诉人因故没有回复甲，甲以为赔偿事故有变，在社交网站上公开二人通过通讯应用程序对话的截图，该截图清晰载有投诉人的头像相片及昵称，投诉人认为对其造成负面影响，遂向个人资料保护办公室投诉。办公室认为甲发布的个人资料，不具备处理个人资料的任一正当性条件，违反了《个人资料保护法》第6条的规定。

在经常受到推销电话（编号：0104/2016/IP）的案例中，投诉人经常收到A公司人员的推销电话，希望向其提供免费上门清洁服务。投诉人曾从来电者处得知电话号码是其两位朋友提供给A公司，然而，投诉人已经多次拒绝A公司推销，并要求不再致电，但是其后仍继续受到A公司电话，遂向个人资料保护办公室投诉。办公室认为A公司未能证明在投诉人明确同意的情况下处理其个人资料，违反了《个人资料保护法》第6条的规定。

在未经同意下在社交网站发布他人敏感资料（编号：0097/2018/IP）的案例中，投诉人曾与甲的丈夫发生口角，甲之后在社交网站公开发布了一则载有投诉人相片的帖文讲述事情，除指责投诉人的行为个性有问题外，还指投诉人有精神健康问题。帖文内容虽只提及投诉人部分姓名，并遮蔽一只眼睛，但相关信息结合起来可识别投诉人的身份，投诉人认为甲上述行为涉嫌违反《个人资料保护法》的规定，遂向个人资料保护办公室投诉。办公室认为甲在社交网站公开发布的针对投诉人的帖文，提及了投诉人的私人生活及精神健康状况，该等信息属于《个人资料保护法》第7条第1款所指的敏感数据。甲必需符合《个人资料保护法》第7条第2款至第4款所指的任一例外情况，否则禁止处理敏感数据。基于此，甲发布的贴文涉及投诉人的敏感数据，且不具备处理敏感数据的正当性，违反《个人资料保护法》第7条的规定，构成行政违法。

上述诸案例分析可窥见，个人资料保护办公室仅有行政违法的调查和处罚权，而不具备刑事违法的调查及处罚权。个人资料保护办公室认定某项资料处理行为属行政违法行为，则其有权作出包括责令停止违法行为、限期改正和罚款等决定，且决定具有得以执行的效力。同时，与过去相比，个人资料保护办公室对于个人资料的保护工作也逐步从事后处罚转为积极、主动地事前介入，市民的权利意识也大幅提升，投诉与举报数量也有一定增加，而这对于我国个人信息保护工作开展也具有一定的借鉴意义。

注释

[1]澳门特别行政区政府个人资料保护办公室：《2012年度报告》，第5页。

[2]《葡萄牙共和国宪法》第三十五条：1.任何公民均有权了解涉及自身的资料记录之内容及此种资料的预期目的，并可要求对此种档案进行更正与补充。2.禁止第三方阅档，但属于法定特殊场合者除外。3.关于政治或哲学信仰、加入政党或工会、宗教信仰或私生活之资料，不得入档，但属于分类处理与个人无关的统计资料者除外。4.以资料记录为目的之个人档案，其概念由法律规定。5.禁止对公民制定专用国民编号。

[3]杨翱宇：《澳门特别行政区个人资料保护法的文本与实践》，西南政法大学硕士学位论文，2017年3月，第1页。

责任编辑：郑通